PLANIFICACIÓN DE CUENCAS

QUE ES UN PLAN DE MANEJO DE CUENCAS 

Un proceso importante al inicio de la planificación es identificar el objetivo del manejo de la Cuenca, Subcuenca o Microcuenca. Esta información se obtiene del diagnóstico. La efectividad de la planificación como proceso es amplia y diversa, se han elaborado planes de manejo para diferentes propósitos, con diversos enfoques, componentes y necesidades de recursos. Muchos han involucrado grandes áreas y el detalle del diseño a veces no ha logrado ser muy específico. El proceso tradicional ha sido normativo, ordenador, bajo criterios técnicos y con poca base social.

El enfoque metodológico, debe expresar la visión prospectiva para solucionar los problemas, el equipo de trabajo interdisciplinario y de participantes locales, debe integrar y correlacionar la información con el conocimiento de la realidad. La formulación técnica consiste en desarrollar el paso de un modelo de estado al modelo de soluciones, este paso es estratégico y orienta las decisiones técnicas del planificador, considerando: 

• Gestión administrativa, bajo una eficiente organización que permita el ordenamiento territorial e institucional para apoyar las acciones del plan.

• Visión integral, involucrando a todos los sectores y actores. 

• El plan debe ser único, no habrá duplicidad ni competencia.

• Carácter dinámico y continuo. 

• Proyectivo, para establecer logros en plazos diferentes. 

• Horizonte definido en función de demanda, oferta, tiempo. 

• Modelos típicos: Protección, conservación, rehabilitación, uso múltiple, aprovechamiento. 

Consideraciones para definir programas, planes y proyectos de Manejo de Cuencas, Subcuencas o Microcuencas. 

La persona que usa los términos asociados a las diferentes orientaciones señaladas en este tema debe tener claro cuáles son sus implicaciones. Debe además saber cuáles son los objetivos al planificar acciones de manejo de Cuencas, Subcuencas o Microcuencas. 

Las polémicas que surgen al tratar de definir el tema de cuencas se refieren: 

• Al énfasis que se da a la ejecución de acciones directas versus la ejecución de acciones indirectas que se deben realizar como parte de los procesos de gestión para el desarrollo de la Cuenca. 

Lo importante es que exista un balance entre ambas de tal manera que las acciones indirectas permitan que se lleven a cabo las acciones directas (por ejemplo: Capacitar agricultores (as) y otorgarles créditos para que incorporen prácticas agroforestales o de conservación de suelos). 

• A la forma como se plantea la ejecución de las acciones de Manejo de Cuencas. Es distinto si se planifica ejecutar algunas acciones de manejo de Cuencas en forma aislada o si éstas se harán en forma coordinada con acciones de aprovechamiento de los recursos de la Cuenca. Por ejemplo no es lo mismo evaluar acciones de control de erosión en forma aislada, que hacerlo para proteger un embalse que está siendo construido aguas abajo, o de aplicar uso racional de agroquímicos sin relacionar la producción versus la contaminación de aguas y su aprovechamiento para uso poblacional. En los primeros casos sólo se hacen acciones de protección, mientras que en el segundo se combinan acciones productivas con acciones conservacionistas. 

• Al tipo de estrategia con que se piensa ejecutar el plan, programa o proyecto de Manejo de Cuencas. Esto depende de la importancia de la cuenca, de la población que se beneficiaría del programa, del tipo de tenencia de la tierra, de la ubicación geopolítica y de otros factores relevantes. La participación de la población, su nivel socioeconómico, el clima y características de la cuenca y otros aspectos, diferencian el tipo de estrategia a ser aplicado. 

Lo importante en el diseño de cualquier programa, plan o proyecto de Manejo de Cuencas es equilibrar todas estas opciones. Los expertos en el tema deberán ser por lo tanto, cautos antes de emitir sus opiniones en las discusiones sobre definiciones de aprovechamiento, manejo y ordenamiento de Cuencas. Deben abordar el tema desde una perspectiva que les permita percibir las variadas tendencias descritas con el fín de tener capacidad para integrar y sintetizar dichas tendencias con algún calificativo hasta que se adopte una definición consensual para la zona, región o país. Desde el punto de vista técnico toda acción de manejo de cuencas se hace con fines de tener un impacto ambiental positivo. 

Desde este punto de vista no se podría hablar de estudiar los impactos ambientales negativos de un proyecto de manejo de cuencas a no ser que se haga un estudio de los efectos colaterales negativos originados al aplicar una medida de protección, conservación o preservación. Por ejemplo al tratar de construir represas para controlar inundaciones se generan impactos no deseados en otros recursos. 

Al evaluar económicamente algún programa, plan o proyecto de manejo de Cuencas se debe disponer de una lista completa de los proyectos, actividades, prácticas y tareas que lo forman, tanto de acción directa como de acción indirecta, así como otro listado completo de los programas de aprovechamiento que podría beneficiar. La tarea mayor de evaluación consiste sin embargo en determinar los costos de las acciones de manejo (asociados a sistemas de aprovechamiento), buscando seleccionar las de costo mínimo y mayor efectividad. Esto implica que además, se conozca el resultado que cada práctica tiene para controlar los efectos negativos. 

Disponiendo de costos unitarios y efectos unitarios para cada una de las actividades, prácticas o tareas de manejo de Cuencas podrían compararse con los beneficios que causan o causarán a los sistemas de producción, obras construidas o por construirse y en general con cualquier uso actual o futuro de la Cuenca o recursos provenientes de la misma. 

En los últimos años se ha indicado que la planificación participativa es clave para facilitar el diseño de los planes de manejo, sin embargo muchas veces este proceso de participación no es tan fácil lograrlo con eficiencia, a veces la participación no es fuerte desde el inicio, por tal razón deben descubrirse a tiempo las limitantes y debilidades, a continuación se señalan posibles razones: 

METODOLOGÍA DE PLANIFICACIÓN INTEGRAL, CONCERTACIÓN, PROCESOS PARTICIPATIVOS. 

Una de las preocupaciones de quienes tienen la responsabilidad de conducir y lograr el plan de Manejo de la Cuenca o de una Microcuenca, es el de lograr un resultado viable, factible y sobre todo que se pueda implementar, todo expuesto y desarrollado con base en el interés y decisión de los actores locales y de sus organizaciones. 

La metodología de planificación integral hace más compleja y difícil esta tarea, por cuanto no sólo se abordan los problemas asociados con los recursos naturales, sino con el propio desarrollo económico y social. La clave del éxito en todo caso estará en una buena conducción de los actores participantes, en el desarrollo de un enfoque claro, con objetivos bien definidos y propósitos realizables en los diferentes horizontes de la planificación. 

Por esta razón, durante las diferentes etapas y desde el inicio, es imprescindible que tanto las organizaciones locales, las instituciones y las entidades comprometidas en los objetivos de un plan de manejo, deben incorporarse e integrarse en forma representativa, con equidad de género e igualdad de responsabilidades y derechos, sólo así será posible lograr la concertación necesaria para satisfacer las demandas y expectativas de la población de la Cuenca o Microcuenca. Un ente o medio promotor debe ser identificado para apoyar y catalizar el proceso, según los casos este puede ser un ente estatal, municipal, comunitario o de otras organizaciones. 

Desde luego que la participación debe ser un proceso cuidadosamente conducido, al inicio probablemente se requiera de un gran esfuerzo facilitador o coordinador, para luego actuar como apoyo a las diferentes necesidades que se presenten. En el mediano y largo plazo, esta función promotora adquirirá un rol menos protagónico hasta que las comunidades y organizaciones de las Microcuencas adquieran una capacidad de autogestión y de sostenibilidad. 

Uno de los aspectos críticos en cuencas o Microcuencas, es la concertación de intereses y necesidades de los actores locales, de las organizaciones y de las instituciones presentes. Axel Dourojeanni (CEPAL) propone un mecanismo de concertación, que desde luego es una instancia, posible de ajustarse a las características de los conflictos y problemas a resolver. 

En la mesa de concertación cada parte expone su caso o situación, y mediante el diálogo se busca la solución que satisface los intereses de cada una de las partes. A veces este proceso requiere de un acompañamiento técnico o legal para respaldar la decisión o para convencer sobre un planteamiento específico. 

La concertación también promueve la aceptación de responsabilidades y el reconocimiento de compromisos (para evitar contaminar o porque reconocer la reforestación). 

La mejor práctica para valorar el cumplimiento de las medidas concertadas, es la concientización y sensibilización de los actores comprometidos, éstos resultan mejor que cualquier restricción o sanciones. La concertación debe visualizar donde está el punto de interés y beneficio de ambas partes, de lo contrario existirá el riesgo que se acepte una propuesta pero nunca se llegue a cumplir, aun cuando existan medidas para lograr el cumplimiento.

Algunas recomendaciones para lograr la participación de los actores locales (comunidades y organizaciones), se resumen a continuación: 

a) La participación adquiere importancia para los actores locales cuando existe una motivación, finalidad concreta de beneficios o ventajas.

b) La participación es un proceso que puede incrementarse con los resultados y logros. 

c) La participación debe ser desde el inicio del proceso 

d) La participación debe de ser activa. responsable y con derechos claramentes establecidos. 

e) La equidad de género y representatividad de los diferentes actores locales es fundamental. 

f) La participación de los representantes, debe tener suficiente respaldo de quienes representa. 

g) El representante que participa, debe comunicar e informar de los avances y compromisos en forma adecuada a sus organizaciones. 

h) La participación de actores externos es viable toda vez que haya el fundamento necesario

EL INTERÉS Y PRIORIDADES DE LOS PARTICIPANTES EN EL MANEJO DE CUENCAS 

Uno de los aspectos estratégicos en el desarrollo de la planificación de las Cuencas, es la determinación de prioridades. Mediante este proceso, a la Cuenca se le divide previamente en unidades geográficas menores de Subcuencas y Micro-cuencas, para con base en ellas y con información específica para determinar prioridades, y seleccionar las áreas de intervención. 

Generalmente son muchos los problemas a resolver y no siempre se disponen de los medios y recursos para enfrentar las soluciones, también a veces no es factible implementar todas las acciones en forma paralela. Por esta razón se deben aplicar métodos y procedimientos para valorar la importancia e indicar cuáles son los problemas urgentes "que tienen prioridad" por resolver. 

Los métodos disponibles y aplicados frecuentemente relacionan los problemas con ponderaciones según nivel de importancia física, social o económica. La aplicación de estas metodologías es realizada por especialistas integrados en un equipo multidisciplinario. Las determinaciones de prioridades requieren fundamentalmente de:

•Definición de los objetivos de la determinación de prioridades. 

• Integración de un equipo multidisciplinario y participación de actores. 

• Selección del método (considerar objetivos e información necesaria). 

• Identificación de los parámetros de análisis. 

• Determinación de escalas de ponderación para calificar los parámetros. 

• Evaluación de parámetros. 

• Ajustes por áreas de influencia y condiciones especiales. 

• Comparación de puntajes y selección de prioridades. 

ESTRUCTURA DE UN PLAN DE MANEJO DE CUENCAS 

La gestión de Manejo de Cuencas involucra el desarrollo de diferentes procesos técnicos que los especialistas o expertos profesionales deben realizar. En muchos casos los documentos de consultas no son suficientemente explicativos para lograr una rápida y eficiente elaboración de propuestas técnicas y económicas de planes y proyectos de manejo integral de cuencas. Uno de los aspectos básicos es tener bien claro el enfoque integral y los conceptos de interdisciplinaridad. Es conveniente disponer de una guía o lineamientos concretos que indiquen cómo formular el proyecto, explicando los diferentes pasos y procedimientos para que el plan o proyecto sea "bancable" y la gestión pueda lograr sus objetivos. En otros casos fortalecerá el cómo desarrollar los términos de referencia o ayudará a elaborarlos. 

Los especialistas formuladores de planes y proyectos de M;anejo de Cuencas, deben poseer un buen nivel de referencia del área de intervención y así mismo deben conocer el marco referencial institucional y de las posibles fuentes de financiamiento. En muchos casos se espera que este proceso sea consultado a un equipo interdisciplinario y con experiencia en proyectos. En este módulo se presenta una guía explicativa para que un equipo formulador de planes y proyectos de manejo de cuencas pueda consultar cada uno de los diferentes pasos y contenidos, se indicarán algunos métodos posibles de utilizar, criterios para tomar decisiones, mecanismos de integración y alternativas existentes para estructurar en forma lógica una propuesta de proyecto de manejo integral de cuencas. 

Para seguir las explicaciones se deben considerar las bases técnicas de licitación, los reglamentos de operaciones de los fondos de preinversión de las entidades financieras y de contrapartidas, las políticas financieras y las disposiciones legales vigentes en cada país. 

Antes de considerar el producto esperado debe asegurarse que existe un nivel de datos e información suficiente para diseñar el contenido de la propuesta. Generalmente los estudios previos y antecedentes deben explicar cuál es la situación biofísica, social, económica, ambiental e institucional en el área y su entorno. Es necesario clarificar la naturaleza de la problemática, su complejidad, la competencia, el interés real y la necesidad sentida de resolver los problemas existentes. 

Para estructurar el producto final se seguirán los lineamentos técnicos para preparación de proyectos y programas de manejo de cuencas considerados a procesos de financiamiento. La estructura lógica en detalle considera el siguiente contenido: 

 I .RESUMEN EJECUTIVO 

a) Antecedentes
b) La Problemática a resolver
c) Zonas de Intervención, Regiones y Areas de Influencia
d) El Plan o Proyecto, sus Características, Objetivos, Componentes, Actividades, Metas y Riesgos
e) El Prestatario, Fuentes de Financiamiento y los Ejecutores
f) Costo Total del Plan o Proyecto y Requerimiento de Financiamiento
g) Ejecución, Implementación y Monitoreo del Plan o Proyecto
h) Beneficios y Beneficiarios
i) Participación Comunitaria
j) Contribución a la Gestión Ambiental de la Cuenca y el País
k) Justificación del Plan o Proyecto

II. MARCO DE REFERENCIA, DIAGNOSTICO, LINEA BASE 

a) Los Recursos Naturales y su Importancia en la Economía Nacional
• Aprovechamiento y capacidad de soporte de los recursos naturales.
• Políticas sobre el manejo de los recursos naturales y del medio ambiente.
• Legislación ambiental y de recursos naturales.

b) Diagnóstico y línea base de la Cuenca
• Características biofísicas y condiciones socioeconómicas.
• Diagnóstico biofísico. • Diagnóstico socioeconómico.
• Marco legal e institucional.
• Análisis de tendencias / pronóstico.
• Marco lógico y síntesis del diagnóstico.
• Indicadores para construir la línea base de la Cuenca.
• Línea base, cualitativa y cuantitativa, georeferenciación.
• Métodos para valorar los cambios de la línea base.
• Monitoreo de la línea base.

c) Ordenamiento Territorial y Zonificación del Uso de la Tierra
• Lineamientos para el ordenamiento territorial.
• Formulación del ordenamiento territorial.
• Zonificación del uso de la tierra.
• Definición de subcuencas y micro cuencas prioritarias.

d) Conceptualización del Proyecto de Manejo de la Cuenca
• Síntesis de la Problemática.
• Causas vinculadas a la Problemática.
• Enfoque para la formulación del Proyecto.
• Alternativas de Solución y su Justificación.
• Efectos del Proyecto y la sostenibilidad en el Desarrollo Integral de los Recursos Naturales Renovables de la Cuenca.

III. EL PROYECTO, OBJETIVOS Y COMPONENTES 

a) Objetivos, Principal y Específicos.

b) Visión integral y estructura del Proyecto.

c) Componentes, Descripción, Actividades y Metas del Proyecto.
• Transferencia de tecnología para el incremento de la producción silvoagropecuaria y uso apropiado de la tierra. • Manejo forestal y reforestación.
• Desarrollo económico local.
• Manejo de recursos hídricos y gestión de riesgos.
• Manejo y conservación de suelos y aguas.
• Manejo y conservación de áreas protegidas y otras equivalentes.
• Organización, Extensión y Educación Ambiental.
• Investigación y estudios complementarios.
• Fortalecimiento institucional.

d) Beneficios y Actores Participantes.
• Beneficios.
• Características de los beneficiarios directos e indirectos del programa.
• Descripción de los tipos de beneficios que recibirán del proyecto y del efecto distributivo de las inversiones.

e) Participación Comunitaria.
• Formas de participación efectiva de las comunidades y beneficiarios en el diseño del proyecto.
• Sostenibilidad de la participación comunitaria.

f)Esquema Administrativo y Operativo.

g) Propuestas Tecnológicas, Métodos de Transferencia y Extensión a nivel de cuencas.

h) Costos del Proyecto.
• Costo total por componente, actividades y categorías de inversión. • Análisis de costos.

i) Financiamiento.
• Fuentes de financiamiento. Contrapartida nacional.
• Participación porcentual del financiamiento y origen de los fondos

IV. IMPLEMENTACION, EJECUCION Y MONITOREO DEL PROYECTO 

a) El Ejecutor.
• Descripción de la institución ejecutora y coejecutores.
• Mecanismos de coordinación interinstitucional.
• Estructura y ubicación de la unidad ejecutora.

b) Estrategias y Participación de los Beneficiarios en la Ejecución del Proyecto, especialmente de las Comunidades Básicas Tradicionales.

c) Incentivos para la Participación de las Comunidades y de los Beneficiarios en la Ejecución del Proyecto.

d) Ejecución Técnica de los Componentes del Proyecto.
• Transferencia de tecnología para el incremento de la producción silvoagropecuaria y uso apropiado de la tierra.
• Manejo forestal y reforestación.
• Manejo de recursos hídricos y gestiónde riesgos.
• Desarrollo económico local.
• Manejo y conservación de suelos y aguas.
• Manejo y conservación de áreas protegidas y otras equivalentes.
• Organización, Extensión y Educación Ambiental.
• Investigación y estudios complementarios.
• Fortalecimiento institucional.

e) Cronograma de Actividades e Inversiones, incluyendo los Desembolsos.

f) Mecanismos para la Ejecución, Supervisión y Evaluación del Programa, Monitoreo Ambiental del Proyecto.

g) Planes Operativos, Global y Anuales.

h) Sistema Gerencial de Programación, Seguimiento y Evaluación.

i) Evaluación de Riesgos y Medidas Correctivas.

V. EL PRESTATARIO, EL ORGANISMO EJECUTOR Y OTRAS INSTITUCIONES PARTICIPANTES 

a) El prestatario y el Organismo Ejecutor.

b) Otras Instituciones y Organizaciones Participantes.

c) Mecanismos de coordinación de Convenios Interinstitucionales y Contratos.

VI. ANALISIS DE FACTIBILIDAD 

a) Factibilidad Técnica.

b) Factibilidad Financiera.

c) Factibilidad Económica.
• Beneficios del Proyecto.
• Rentabilidad económica del Proyecto.

• Análisis de sensibilidad.
d) Factibilidad Legal e Institucional.
e) Justificación Social.
f) Justificación Ambiental.